《国务院关于加强土地调控有关问题的通知》规定，“将新增建设用地控制指标（包括占用农用地和未利用地）纳入土地利用年度计划。”而在此前，未利用地并未纳入计划，因此，一些地方就想办法，找“出口”，在未利用地上开辟新路。

数据显示，2005年新增建设用地427.4万亩，其中占用耕地208.1万亩，占用未利用地219.3万亩；“十五”期间，全国共新增建设用地3285万亩，建设占用耕地1641万亩，占用未利用地1644万亩。近年来，每年的新增建设用地有一半都来自于未利用地。