打一个比方。你在商店买了一件商品，你查看了商品的质量，满意之下双方成交。回家后正在为自己购买了一件称心的商品而得意，却忽然接到政府某委员会的通知，说你买的这件商品在生产过程中发生了重大生产安全事故，八死三伤，因此“你涉嫌重大责任事故罪，移交公安机关处理”，你能接受吗？你一定大怒：“这岂非咄咄怪事！”

　　不幸，这样的怪事却正在我国尤其是在我们首都建筑业市场上上演。

　　一个建筑工程就是一件商品，投资者即建设单位就是购买人，购买者要的是在约定的价款前提下，生产者即施工承包单位按约定的日期即所谓工程进度、按约定的质量标准提交产品即工程实物，以上约定体现为工程承包合同。投资者为监督以上目标的实现，委托工程监理单位为自己服务，并也以合同方式加以约定。这时，监理单位就是建设单位的一部分，正如北京市《建设工程监理规程》中所言，“监理单位是建设单位在施工现场唯一的管理者”。按建设部制定的建设工程承包合同示范文本，建设单位并无监管施工生产安全的责任和义务，于是同时建设部制定的委托监理合同示范文本，也就没有施工生产安全的监督责任委托，也没有相应的监理费用。要求监理单位承担施工生产的安全监督责任，并因此要求建设单位另行支付监理单位施工安全监理的费用，无异是要求建设单位承担施工生产安全的责任，如果不幸施工生产出现安全问题并且“后果严重”，则监理单位即建设单位的唯一管理者“涉嫌重大责任事故罪”，这与上边的比方并无二致。

　　由监理履行施工安全监督之责于法无据

　　我国的工程监理制度始于上世纪80年代，全面推行于上世纪90年代，并随即列入1997年颁布、于1998年起施行的《中华人民共和国建筑法》（以下简称《建筑法》，对其他法规和政府文件简称规律相同），工程监理制在我国从此法定化。我国推行此项制度，本是要与国际上的惯例接轨。按国际惯例，工程监理并不承担施工生产安全监督之责，见之于所谓FIDIC条款，因此我国《建筑法》第三十二条明确规定监理的责任是依法“对承包单位在施工质量、建设工期和建设资金使用等方面，代表建设单位实施监督。” 即所谓“三控”， 并无对施工生产安全履行监督之责。本法第五章“建筑安全生产管理” 各条，都是对施工承包单位的要求，其第四十四条明确规定：“建筑施工企业的法定代表人对本企业的安全生产负责。” 第四十五条规定：“施工现场安全由建筑施工企业负责。” 也并无监理负有相应责任的任何条文。2002年颁布并实施的《中华人民共和国安全生产法》的第五条、第十七条和第二十六条的规定与《建筑法》完全吻合，连谴词用语都归于一律，同样没有由监理单位承担生产安全监督责任的条款。

　　与此配合的由中华人民共和国建设部于2000年颁布的《建设工程监理规范》和稍后出台的由北京市建设委员会批准的《建设工程监理规程》都和国家的《建筑法》保持高度一致。与《建筑法》同年颁布的《中华人民共和国刑法》，像是体现言出法随、与《建筑法》配套一样，订出了对违背《建筑法》行为的处罚量刑规定，见之于此法的第一百三十四条、一百三十五条、一百三十七条和第三百九十七条。其中第一百三十七条规定的对于建设工程参建各单位执行刑事处罚的罪错情节是“违反国家规定，降低工程质量标准，造成重大安全事故的”，而不是“违反国家规定，不顾施工生产安全，造成重大安全事故的”。请注意，这里说的是因工程质量问题造成交付使用后出现的安全事故，例如重庆市綦江大桥垮塌事故，而不是施工生产过程中因施工措施不当而引发的施工安全事故，例如北京市西单的西西工程垮塌事故。第一百三十四条、第一百三十五条是对“建筑企业或者其他企业、事业单位”“违章作业和劳动安全设施不符合国家规定”，“因而发生重大伤亡事故或者造成其他严重后果的”刑事处罚规定。第三百九十七条是对“国家机关工作人员滥用职权或者玩忽职守，致使公共财产、国家和人民利益遭受重大损失的”刑事处罚规定。《刑法》通篇没有因施工生产安全事故对监理企业刑事处罚的规定。

　　自推行建设工程监理制以来， 我国实行监理工程师经全国统一考试取得执业资格后注册上岗制度。每年一度监理工程师执业资格考试的《考试大纲》都是由国家建设部、人事部共同审定批准的。历年的《考试大纲》，从来就没有施工安全监督的考试内容，教科书和辅导培训的院校讲课，自然与《考试大纲》一致。于是问题发生了：为什么未经施工安全考核培训的监理工程师就可以而且必须上岗监督施工安全？这时为什么就不讲执业资格了？

　　监理非不为也，实不能也

　　施工安全是一个复杂的课题，涉及广泛的知识面，加之当今的建筑施工行业普遍技术力量和管理力量薄弱，遵规守法意识淡薄，重效益、轻质量、轻安全的商业意识泛滥以及大量的未经培训的农民工涌入，使监理工作不堪重负。监理非不为也，实不能也。但监理难以胜任此职，主要原因还不在此，而在于监理的权力缺乏和社会地位低微。政府各级建设行政部门从不关心法律法规、规范规程赋于监理的各种职权是否得到保障。法定的监理职权，在现实工作中，由于缺少政府行政支持而事实上大部分形同虚文。例如审批开工权，对施工单位不合格人员撤换权，责令停工整改权，分包单位进场前资格审批权等等。至于经济处罚权，监理原本就不具备。监理不同于政府的生产安全监督部门，后者的监督是执行公务，而监理的“三控”监督是一种社会服务，监理的生产安全监督在被监督者看来，简直师出无名。施工单位拒不接受监理的监督司空见惯，甚至监理被围攻、被殴打时有发生，没有人将其称作妨碍公务。当建设行政主管部门把本该属于他们的责任转嫁给监理时，不但从来不把自己手中的权力分出哪怕一点点给监理，也从来不俯察监理的困难、倾听监理的呼声，监理单位几乎完全没有话语权。建设行政部门与监理之间也从来没有紧密联系和交流的纽带，监理更不要指望自己的意见、请求有望上达天庭。于是，对监理无论施以何等苛责也注定于事无补。去年9月25日北京市西西工程施工安全事故发生，两个监理人员被“移交公安机关处理”，以后北京市施工安全事故杜绝了吗？减少了吗？不到半年,今年2月21日，四道口一仓储设施拆除时坍塌，3死16伤。据说，今年上半年北京市建筑业又发生重大安全生产事故11起，死亡达56人，同比增加18人，同比死亡人数上升率为47.4％，这不能不说是由监理承担施工安全监督责任的主张的失败。

　　把施工安全监督的责任加给监理，既不合理，又不合法，事实证明又无效，但为什么一些建设行政部门还是热衷于此道呢？答案只有一个：这是推卸责任的最妙的办法。

　　要求工程监理对“建设工程安全生产承担监理责任” 始于2003年国务院颁布、2004年起施行的《建设工程安全生产管理条例》，这是后来各级建设行政主管部门无限度地强调监理责任的法规依据。《条例》第十四条、第五十七条关于由监理承担施工生产安全监督责任及相应处罚办法的规定，与国家《建筑法》、《安全生产法》相悖，依法理关系来说，于法无据。其第十四条要求“工程监理单位在实施监理过程中，发现存在安全事故隐患的，应当要求施工单位整改；情况严重的，应当要求施工单位停止施工，并及时报告建设单位。”其可操作性缺乏、执行时难度之大，非从事监理工作的人，是难以想象的。什么是“安全事故隐患”？什么是“情况严重的”？工程环境千变万化，各方面意见千差万别，有什么规范可依？本条文接着要求：“施工单位拒不整改或者不停止施工的，工程监理单位应当及时向有关主管部门报告”。可见此条文的制定者明知监理单位监督施工生产安全的职权等于零，于是给监理增加了一个报告的责任和义务。这一条责任义务，监理在工作实践中也是难以自主实施的，除非监理单位是政府的执法部门或其派出人员, 或受到其明确的委托。

　　监督施工生产安全是建设行政部门的法定责任

　　国务院颁布的《条例》以及建设部的有关文件，遵从了国家《建筑法》和《安全生产法》的相应条款，合理而详尽地规定了各级政府和建设行政主管部门的责任。这些法定责任，一些建设行政主管部门在处理施工安全责任事故时常常闭口不提。例如《北京市建设委员会关于对中国第二十二冶金建设公司和北京希地环球建设工程顾问有限公司及相关责任人的处理决定》（京建施[2005]998号文）下发之后，社会民众始终未见到任何追究相关建设行政主管部门和相关执法人员责任的文件。

　　首先，上述国务院《条例》第四十二条规定了“建设行政主管部门在审核发放施工许可证时应当对建设工程是否有安全措施进行审查，没有安全施工措施的，不得颁发施工许可证。” 2004年国务院又出台了《安全生产许可证条例》，其第二条规定了应实行安全生产许可证的五种企业，第六条规定了核发此证时应审查报审企业的12个条件，第十四条规定了“安全生产许可证颁发机关应当加强对取得安全生产许可证的企业的监督检查”。建设部随即出台了《建筑施工企业安全生产许可证管理规定》， 这后一《条例》和建设部《规定》是从源头上控制施工安全的根本措施。此外，国务院前一《条例》和建设部后来的陆续发文，也都强调了建设行政主管部门的检查督促之责，见于前一《条例》的第四十三条、第四十四条和建设部2004年文《建筑施工企业安全生产许可证管理规定实施意见》、2006年文《关于严格实施建筑施工企业安全生产许可证制度的若干补充规定》。国务院两个《条例》和建设部一系列文件几乎无一例外地申明“县级以上地方人民政府对本行政区域内建设工程安全生产工作实施综合监督管理”，“市、县级人民政府建设主管部门负责本行政区域内取得安全生产许可证的建筑施工企业的日常监督管理工作”，“市、县级地方人民政府建设行政主管部门及其委托的建筑安全监督机构要加强对取得安全生产许可证建筑施工企业承建工程项目的日常监督、巡查”，与国家两法精神完全一致。国务院后一《条例》的第十八条，还规定了“安全生产许可证颁发管理机关工作人员有下列行为之一的，给予降级或者撤职的行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任”，并列出应追究行政或刑事责任的情节共5款。

　　北京市人民政府2004年文件《北京市人民政府贯彻落实国务院关于进一步加强安全生产工作决定的若干意见》，通篇各条都是对各级建设行政主管部门职责的强调。此文第二条说：“各级政府主要领导人和有关部门正职负责人对本地区、本部门安全生产工作负全面领导责任；各级政府其他领导人和政府有关部门其他负责人在分管范围内对安全生产工作负领导责任。”第七条说：“政府部门在履行行政许可职责中，要把安全生产作为一项重要内容，关口前移，从源头上制止不具备安全生产条件的企业进入市场。” 国家对在履行行政许可职责中滥用职权、对在跟踪检查管理中玩忽职守的行政处罚和刑事处罚也订有明文，除上述国务院第一个《条例》第五十三条、第二个《条例》第十八条，还见于《刑法》第三百九十七条以及建设部《建设施工企业安全生产许可证管理规定》第二十一条。

　　施工安全事故频发是建设行政主管部门不作为的必然结果

　　以上法规和政府文件的规定，连篇累牍，不厌其烦，不厌其详，简直达到了苦口婆心的程度。如果北京市各级建设行政主管部门果然加以践行，而不是不尽职、不作为，北京市建筑市场上的安全伤亡事故还可能如此频频发生吗？答案是否定的。例如奥运会工程即“2008工程”就几乎未发生过施工安全事故，这是因为此各项工程受到北京市建设委员会的特别重视。该委员会于2005年发文《关于进一步加强2008工程施工安全监督管理的通知》，其第一条规定：“各区县建委应设专人负责2008工程建设的施工安全监督工作，加大现场巡查的频次和监督力度，确保安全生产。”“北京市建设工程安全监督总站负责2008工程建设施工安全监督的协调工作，并对11个新建奥运场馆及4个配套设施（奥林匹克森林公园除外）的施工安全进行重点巡回抽查。”其第二条规定了建设行政安全监督部门直接监督施工企业建立健全施工现场安全保证体系和建立安全监督档案的条款而并不是依赖监理。政府的行政力量绝非监理的社会监督力量可比，果然威力无比，所向披靡。“2008工程”以外的其他在施工程呢？对不起，情况就相反了。在大多数在施项目工地上，几乎常年也见不到当地建设行政安全监督人员的身影，他们在坐等监理的“报告”；出了事故，他们只会追究监理的责任，看不见、听不到他们的任何自我批评，更不要说他们会受到责任追究。不具备施工资质、没有安全生产许可证、没有安全生产考核合格证、层层转包等造成施工安全隐患的根源问题，被主管部门所默许甚至放纵，岂是监理单位可以纠正的？

　　据某媒体报导，北京市怀柔区发生了一起致3人死亡的重大安全责任事故，起因是施工单位无《施工许可证》，非法转包而又无《安全生产许可证》，经监理报告、区建委派人查知，但既不予处罚又不予责令停工，形同放纵。在这种情况下，监理单位还能有所作为吗？怀柔区建委这种放纵非法施工的行为，已明显涉嫌触犯国务院第一个《条例》第五十三条第三款、第四款，第二个《条例》第十八条第二款、第三款、第四款和《刑法》第三百九十七条，但得到北京市建委、市安监局的责任认定不是涉嫌犯罪，而仅仅是“监督不到位”，相应的处理也就只是一纸“通报批评”。对此工程相关监理人员的处理却是“其监理工程师执业资格证书被吊销，终身不予注册。” 这实在让人哭笑不得。这位监理人员应该谢天谢地，这次他没有像西西工程事故中的两位同行老兄一样被认定“涉嫌重大责任事故罪，移交公安机关处理”。但怀柔事故为何处理监理？使人百思莫名，真是欲加之罪，何必有辞！莫虚有而已（该媒体报道有误）。

　　违法无证施工，只有在发生了重大安全责任事故后，才被查处。在北京市，侥幸不发生安全责任事故的违法无证施工项目还有多少？谁也说不清楚。无可奈何的监理，只能尽人事而听天命。

　　一方面是监理人员无权无据而被委以重任，处境险恶，如牛负重，另一方面是建设行政主管部门位高权重而不事作为甚至玩忽职守并不受责任追究，优哉悠哉，“我自岿然不动”。这就是当前北京市建设工程界的现实局面。

　　毛泽东说过，治国就是治吏。还说过，只有让人民起来监督政府，政府的工作才不敢懈怠。谁来监督建设行政主管部门呢？这是一个很大的很现实的问题。北京市建设工程界连年来重大安全责任事故频发，甚至竟看不到在人民代表大会上，有关部门官员受到质询。建设行政渎职和不作为之风不除，恐怕施工安全责任事故将迭出不穷。但愿本人的妄言，不要不幸而言中。